Wpływ przepisów prawa na proces inwestycyjny

(komentarz do przeprowadzonych badań rynku nieruchomości w końcu 2009r.)

Analizując wpływ treści aktów normatyw nych na rynek nieruchomości należy mieć także (a może przede wszystkim) na uwadze praktyczne aspekty związane z ich interpretacją i stosowaniem przez organy administracji biorące czynny udział w niemalże całym procesie inwestycyjnym.

Częstokroć już na początkowym etapie całego zamierzenia tj. na etapie składania wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy inwestor napotyka przeszkody, które w najlepszym razie wstrzymują cały proces na kilka miesięcy.

Otóż organ Gminy wydający decyzję o warunkach zabudowy częstokroć stoi na stanowisku, iż stroną postępowania jest właściciel każdej z sąsiednich działek, pomimo iż ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje zupełnie kto jest stroną postępowania w sprawie o wydanie decyzji o warunkach.

W praktyce częstokroć zdarza się, iż osoba właściciela jednej lub kilku działek sąsiednich bądź też ewentualni spadkobiercy tejże osoby są nieznane (na terenie Podkarpacia zdarza się to bardzo często, bowiem własność wynika ze starych ksiąg wieczystych tzw. LWH – Linia Wykazu Hipotecznego, w których wpisy dokonywane były w okresie międzywojennym). W takiej sytuacji organ Gminy występuje do Sądu o ustanowienie kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu, który będzie zastępował właściciela w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Takie postępowanie organu jest częstokroć niczym nie uzasadnione, szczególnie, gdy planowana inwestycja w żaden sposób nie oddziaływuje na działkę, której właścicielem jest osoba nieznana. W tym kontekście do paradoksów dochodzi w sytuacji, gdy inwestor jest współwłaścicielem wewnętrznej drogi dojazdowej do działki inwestycyjnej a mimo to nie może uzyskać decyzji o warunkach, bowiem organ domaga się adresów zamieszkania pozostałych współwłaścicieli drogi, których los nie jest znany. Inwestor posiada tytuł prawny zarówno do działki inwestycyjnej jak i drogi dojazdowej, a mimo to nie może uzyskać decyzji o warunkach bez komplikacji prawnych, które nie powinny mieć miejsca, i które nie znajdują żadnej podstawy prawnej.

Powyższy przykład świadczy o braku konsekwencji ustawodawcy, który nowelizując prawo budowlane ograniczył krąg stron postępowania do właścicieli tylko tych działek sąsiednich, co do których istnieje obszar oddziaływania inwestycji, jednakże nie umieścił żadnego przepisu w tym zakresie w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. W praktyce oznacza to, że krąg uczestników (stron) postępowania w sprawie o wydanie decyzji o warunkach jest znaczenie szerszy, a czas jej uzyskania znacznie dłuższy niż postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, co absolutnie nie powinno mieć miejsca. Decyzja o warunkach nie stwarza dla jej adresata żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, ani też nie przesądza o tym czy inwestycja w ogóle powstanie czy też nie, natomiast pozwolenie na budowę ustanawia konkretny katalog uprawnień dla inwestora i de facto tworzy nowy stan prawny zarówno podmiotowo jak i przedmiotowo, a mimo to w praktyce postępowanie o wydanie warunków zabudowy częstokroć jawi się jako bardziej sformalizowane od postępowania o wydanie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego.

Nie dochodziłoby do takich sytuacji, gdyby ustawodawca podczas jednej z wielu nowelizacji ustawy o planowaniu przestrzennym dodał zapis, iż strony postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy ustala się wg treści art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, czyli wedle kryterium interesu prawnego.

W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego użycie przez ustawodawcę pojęcia „obszar oddziaływania” na nieruchomości sąsiednie kreującego ilość stron postępowania jest na tyle zwrotem mało precyzyjnym (nieostrym), że ze zrozumiałych względów rodzi trudności interpretacyjne zarówno dla organu prowadzącego postępowanie jak i dla samego inwestora.

Ustalenie kręgu uczestników postępowania w sposób należyty jest o tyle istotne, że każda z osób posiadająca przymiot strony może skutecznie „blokować” w czasie uzyskanie pozwolenia na budowę, nawet nie mając ku temu racji merytorycznych, bowiem pozwalają na to przepisy proceduralne. Jako przykład należy podać instrument często stosowany przez stronę – przeciwnika inwestycji w postaci wniosku o zawieszenie postępowania. Otóż z chwilą, gdy do organu prowadzącego postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę (czy też o wydanie decyzji o warunkach) wpłynie wniosek od strony o zawieszenie postępowania organ nie ma innej możliwości prawnej jak tylko wydać postanowienie w tym przedmiocie. Jeżeli nawet w ocenie organu wniosek jest zupełnie bezzasadny i pozbawiony jakichkolwiek podstaw to i tak zobligowany jest odmówić zawieszenia postępowania w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Strona, która skorzysta z instytucji zażalenia spowoduje, iż proces wydania pozwolenia na budowę opóźnia się co najmniej kilka miesięcy, bowiem z chwilą złożenia zażalenia nie można kontynuować postępowania, gdyż całość akt sprawy zostaje przekazana do organu II instancji rozpatrującego zażalenie.

Powyższe przykłady praktyczne (jedne z wielu) wskazują na niedoskonałość obecnie obowiązujących uregulowań prawnych, które w sposób jednoznaczny stanowiąc „hamulec” procesów inwestycyjnych. Powyższym niedogodnościom inwestycyjnym zapobiec ma – wg założenia projektodawców – ustawa z dnia 23 kwietnia 2009 o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Nowelizacja ta znosi de facto instytucje pozwoleń na budowę, zatwierdzania projektu budowlanego, a także uzyskiwania pozwolenia na użytkowanie. Niewątpliwie wejście w życie powyższej nowelizacji przyśpieszyłoby proces inwestycyjny, a inwestor z całą pewnością byłby mniej „uzależniony” od przychylności właścicieli działek sąsiednich zarówno w rozumieniu uprawnym jak i czysto faktycznym. Jednakże wg oponentów takiego rozwiązania zniesienie pozwoleń na budowę oraz pozwoleń na użytkowanie nowego obiektu zwiększy ryzyko inwestycji, bowiem pozwolenie na budowę stanowiło dla banku kredytującego dane przedsięwzięcie określoną gwarancję prawną i techniczną wykonalności inwestycji. W przypadku likwidacji tego obowiązku wzrasta ryzyko projektów, co może skutkować bardziej restrykcyjnym podejściem banków do udzielania kredytów hipotecznych. W sytuacji, gdy organ administracji zostanie pozbawiony kompetencji władczych w stosunku do inwestycji spory mogą się przenieść na grunt sądowy, który siłą rzeczy jest dłuższy, a tym samym stwarza większą niepewność dla ostatecznego bytu inwestycji. Oczywiście samo wniesienie pozwu do Sądu nie wstrzymuje co do zasady realizacji inwestycji, ale może wstrzymać w ramach instytucji zabezpieczenia powództwa, którą Sąd zawsze może zastosować na wniosek inicjującego pozew sąsiada.

Nie wdając się w polemikę pomiędzy zwolennikami i oponentami zniesienia pozwoleń na budowę i pozwoleń na użytkowanie wskazuje się, iż wyżej wskazana ustawa z dnia 23 kwietnia 2009 r. nie weszła w życie, bowiem została w dniu 18 maja 2009 r. zaskarżona przez Prezydenta RP do Trybunału Konstytucyjnego na wniosek RPO. Poza całą gamą zarzutów jakie wniósł Prezydent wskazuje się, iż w ocenie autora niniejszego komentarza zarzut zastąpienia władczego działania organu w postaci udzielenia pozwolenia na budowę na tzw. milczącą zgodę organu może uzyskać aprobatę Trybunału Konstytucyjnego, bowiem wedle stanowiska Prezydenta RP pasywna postawa organu nie może kształtować pozycji prawnej osób trzecich.

Na dzień oddania niniejszej publikacji do druku Trybunał Konstytucyjny nie wyznaczył jeszcze terminu rozprawy w przedmiocie rozpatrywania skargi Prezydenta RP na powyższą ustawę.

Zagrożeń inwestycyjnych nie należy upatrywać tylko wyłącznie w samych przepisach prawnych, czy też w ich interpretacji, ale również w braku dołożenia należytej staranności przez samych inwestorów.

Przykładem może być służebność drogi koniecznej, która nie jest ujawniona w księdze wieczystej. Służebność ta może wynikać zarówno z orzeczenia sądowego jak i z treści czynności prawnej sporządzonej w formie aktu notarialnego i bez względu na to, czy dokumenty te zostaną ujawnione w księdze to pozostaje ona skuteczna względem każdoczesnego właściciela nieruchomości obciążonej choćby nie widniała w treści księgi wieczystej

(art. 17 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Ponadto służebność ta może wynikać z wpisu we wspomnianych wyżej LWH, prowadzonych głównie wg oznaczeń systemu parcelowego (obecnie obowiązuje system oznaczeń działkowych), które to wpisy nie zostały przepisane do księgi wieczystej.

W każdym z powyżej wskazanych przypadków istniejąca służebność może być wpisana w księdze wieczystej na wniosek osoby uprawnionej w każdym czasie. Oznacza to, iż inwestor nabywając nieruchomość, która wedle treści księgi wieczystej wolna jest od obciążeń może stanąć przed faktem, iż w trakcie realizacji inwestycji zostanie mu wpisana służebność drogi koniecznej np. przez środek działki, co może spowodować bardzo poważne zagrożenie inwestycyjne. Aby się przed tym ustrzec inwestor przed zakupem nieruchomości winien nie tylko zbadać treść samej księgi wieczystej czy innych dokumentów własnościowych, ale także zlecić opracowanie pełnej dokumentacji geodezyjnej i prawnej celem wyeliminowania potencjalnych zagrożeń.

Z projektowanych zmian warto odnotować postępujące prace Ministerstwa Sprawiedliwości nad dostępem on line do Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych. Umożliwi to szybkie i sprawne uzyskiwanie danych zawartych w księgach wieczystych, co znacznie uprości czynności przygotowawcze pod planowaną inwestycję.

Arkadiusz Zuzmak – radca prawny

Arkadiusz Zuzmak
Radca prawny
Kancelaria Radców Prawnych i Adwokatów ZUZMAK i Partnerzy Spółka partnerska